Rezago histórico de la orinoquia

Rezago histórico de la orinoquia
Leonel Pérez Bareño Agosto, 2010

Durante la época de la Colonia, cuando aún las regiones colombianas no tenían la configuración tan madura que hoy ostentan, la Orinoquia se destacaba por el aporte de un excedente productivo notable que circulaba bien dentro de la región, tal como lo demuestran los investigadores Nancy y Robert Morey, el cual también iba al mercado de Santafé de Bogotá. Sin embargo, en el último cuarto del siglo XIX se produce un importante declive de la economía llanera, asociado a la reorientación de Colombia hacia los Estados Unidos (la nueva potencia emergente) en desmedro del vínculo con Europa (en decadencia relativa), lo que trajo como efecto inmediato el declinar de la importancia de los ríos Meta y Orinoco, y de su región colindante, la Orinoquia. Al mismo tiempo, se potencia el repunte del Caribe y el río Magdalena.
El declive regional sólo se frena como resultado de las políticas de colonización agraria en los años 50s del siglo XX y la explotación petrolífera desde los años 80s. Las políticas agrarias (en el Ariari y el piedemonte metense-casanareño) motivaron el mejoramiento de la carretera Bogotá-Villavicencio y la Troncal del Llano, lo cual creó las bases de una economía más compleja años después. Luego, los siete billones de dólares llegados de regalías petrolíferas a Meta, Casanare y Arauca en 1985-2009, consolidaron la tendencia en favor de la modernización de la ganadería y la agricultura, y el crecimiento demográfico. En 1938 la Orinoquia albergaba el uno (1%) de la población colombiana, en 2010 el 4,2%. Es la región que más ha crecido en el último siglo en Colombia, en términos relativos. Es posible que en el 2050, cuando Colombia tendrá 70 millones de compatriotas, la Orinoquia sea habitada por un 8% de los colombianos, esto es 5,6 millones de personas. En el último decenio, cuando han emergido con ímpetu fuertes actividades agroindustriales y turísticas es lógico creer que el Llano está lleno de circunstancias apropiadas para el crecimiento y el desarrollo en el futuro inmediato.

Decisiones estatales (políticas agrarias y petrolíferas) indujeron colonizaciones hacia los Llanos y por ende expansión de la frontera agropecuaria, sobre la base de una dinámica interna; ambas fuerzas propiciaron la ruptura del Llano con su pasado de atraso tecnológico, económico, cultural, social y político. El Estado central, sin embargo, es reacio a promover la descentralización, continúa atado a su concepción centralista. La Constitución Política de 1991 fijó las bases de un Estado menos centralista y más proclive a desarrollar las regiones, sin embargo, por la vía de la dilación, la negación a reglamentar los artículos 306 y 307, la reducción legal de las transferencias a municipios y departamentos, y la ampliación de funciones del DNP, gran búnquer del centralismo, el espíritu de la CP ha sido menguado y se intenta el desmonte paulatino de su intención descentralizadora.

Tal tendencia centralista se ha exacerbado en la Orinoquia al aparecer los recursos del petróleo. Tras Caño Limón se crea el Fondo Nacional de Regalías, FNR, el cual arrebata un 60% de la bonanza casanareña. Mientras a Casanare le giran tres billones de dólares, el FNR se apropia de una suma superior a cuatro billones de dólares. En manos de la burocracia centralista, este dinero tampoco mostró eficiente uso. Ahora, con motivo del aparecimiento de una bonanza dos veces el tamaño de la derivada de Caño Limón-Cusiana, es previsible que se busque un nuevo y mayor recorte a las regalías regionales. Esta vez, el afectado no será Casanare, sino el Meta, primer productor de crudo del país.

La presente coyuntura no se refiere a una bonanza puramente llanera, sino que coincide con otras de orden nacional, surgida entre 2008 y 2010 alrededor del sector energético. Algunos indicadores lo comprueban. Primero, el aporte del Meta pasó de 260 mil b/d en 2009 a más de 400 mil barriles diarios de petróleo crudo (Casanare y Arauca continúan descendiendo, aquel va en 122 mil b/d y esta con 88 mil b/d); segundo, el país superó ya la marca de 1999 (815 mil b/d), se acerca a un billón diario para el 2015 y ascenderá a 1,3 billones antes de diez años, por lo tanto las regalías que hoy suman 5,0 billones llegarán a 12 billones en diez años y durante más de diez años (véase abajo cuadro oficial de Ecopetrol, en Revista Dinero, julio 2010); tercero, el gobierno nacional presentó al Congreso de la República el 7 de junio de 2010 un proyecto de ley de Regla Fiscal que busca racionalizar el uso de la bonanza y proteger la economía nacional de la “enfermedad holandesa”; cuarto, la bonanza no solo será petrolera sino también carbonera y aurífera. Colombia será, como Chile, un país minero en los próximos años. El Estado central se resiste a dejar tanta riqueza en manos de las provincias. Se impone una redistribución, la cual incluso irá hasta Reforma Constitucional.

Algunos argumentan lo injusto de estas decisiones, si se advierten los impactos diversos de la explotación petrolífera sobre las regiones (de orden ambiental, económico, social y cultural), y, sobre todo, el peso negativo del rezago histórico acumulado en siglos de abandono. El rezago histórico, sin embargo, es difícil de medir. Puede decirse que no existe un solo estudio en Colombia que haya medido esta situación, la cual requeriría una definición del concepto mismo. Quizás el único estudio que se aproxima a esta intención sea el pequeño ejercicio publicado por la Gobernación de Arauca en 1993 denominado El Estado abandonó a Arauca, el cual trató de probar que en cuanto aparecen recursos extraordinarios en un departamento, el Estado central comienza un recorte sistemático de partidas presupuestales, desde el Presupuesto Nacional hasta los presupuestos de los institutos descentralizados. En el estudio aludido, se examina el periodo 1975-1990, que muestra la época de pre-bonanza y la de la bonanza, se compara lo entregado a Arauca con los giros y aportes entregados a un departamento rico (Antioquia) y uno pobre (Sucre). El estudio muestra que se reduce dramáticamente el monto de los aportes a Arauca a partir de 1987 cuando comienza la explotación de Caño Limón.

La actitud del DNP, el Ministerio de Hacienda y el Congreso solía contener las siguientes consideraciones: “Arauca tiene mucha plata, no necesita recursos del orden nacional”. Y simultáneamente, la dirigencia araucana, con gran dosis de ignorancia e ingenuidad, consideraba que su riqueza era “tan grande” que no necesitaba esos “míseros” apoyos de Bogotá. La verdad es que las regalías y las bonanzas son grandes en términos relativos, pero –sin desconocer su relevancia- no lo son si se les compara con el grueso de la economía y el presupuesto nacional.

La actitud de los casanareños frente a Cusiana fue muy similar a la de los araucanos, no obstante haber sufrido el impacto tan fuerte y nefasto del FNR. Es seguro que la actitud de los metenses no es ni será así. El Meta ha aprendido de los errores de los anteriores y tiene una acumulación de masa crítica y reflexión intelectual mucho más elaborada, empresarios importantes de toda Colombia, y en general el “centro” lo ve con ligazón clave a zonas de alta densidad poblacional del país. No es extraño afirmar que el Meta es decisivo para el destino de la propia capital de la república y goza de inversionistas nacionales interesados en su desarrollo y crecimiento.

Una contabilización del rezago histórico, ¿cómo se hace? Por su población?, ¿con respecto a qué? a otros departamentos? Frente a Bogotá?, por sus indicadores de crecimiento o desarrollo humano? Podrían hacerse mediciones de las variables contempladas por la ONU: salud, educación, cultura, instrumentación tecnológica, vías, economía, desarrollo social. En salud se mostraría médicos y odontólogos por cada 10 mil habitantes; en educación grados de escolaridad (primaria, secundaria, universitaria, pos-universitaria); en cultura bilingüismo, viajes internacionales, libros leídos por año, asistencia a eventos; en tecnología, habilidades con los computadores, internet, celular y similares; en vías, número de carreteras pavimentadas por cada km cuadrado, aeropuertos, etc.; en economía, datos de desempleo, ingresos (por estratos), consumo de energía y análogos; en desarrollo social, participación en sociedades, interés por ver más allá de su barrio, nivel de capacidad de denuncia, grados de confianza ante lo público y lo privado.

Este estudio podría comparar al Meta con otros departamentos, tal vez con un grupo de los diez más fuertes (por su PIB y/o población), un segundo grupo de “clase media” y un tercero de los más atrasados. La hipótesis podría indicar que el Meta se encuentra entre los diez primeros, pero que podría estar entre los 6 primeros lugares del ranking nacional por población, PIB, etc, habida cuenta las condiciones diversas de orden natural, social e institucional que podrían potenciar su actual realidad socio-económica. Son, sin duda, más fuertes Bogotá-Cundinamarca, Antioquia y Valle. El Meta podría competir con Santanderes, Atlántico, Bolívar, Tolima. En este sentido quizá pueda hablarse de rezago y de causas del mismo. Alguien dirá que el causante es el Estado central, otros que el Estado seccional (gobernantes locales), otros que una combinación de aquel y estos, otros que el narcotráfico y los grupos armados ilegales. Habrá diversas posiciones al respecto. Intentar medir rezago y responsables es buen ejercicio. Según muchos “aquello que no sea medible, no existe”. También se afirma que “gobernar es imposible sin medición, pues sin esta no es posible saber si se avanza, se retrocede o se halla uno estancado”. Un grupo de economistas y profesionales de las ciencias sociales podría hacerlo en un semestre, tras rastrear presupuestos nacionales, de entidades descentralizadas, de gobernación y alcaldías, de aportes e inversiones privadas. Y sería útil cubrir la región de la Orinoquia toda, pues su propia comparación interna favorece el interés de sus habitantes.

Es un error sobre-estimar el tamaño de la bonanza y con base en datos equivocados pedir de todo. Es un error asumir que nos volveríamos Suiza si el gobierno no nos quitara la tajada. Es un error pensar que nada se puede hacer como consecuencia de la decisión oficial de reformar el régimen de regalías. La verdad es que siempre existe un margen de maniobra, el cual se consolida si hay argumentos, claridad sobre el destino (no solo del Meta y la Orinoquia, sino de Colombia). Debe por tanto orientarse una acción colectiva con base en propuestas bien elaboradas. En principio es recomendable esforzarnos por estar bien informados, no dispersar recursos, no quejarnos tanto, soñar un espacio de progreso para el país aquí en nuestro escenario como resultado de lineamientos fuertes.

Supóngase –en términos conservadores- que la bonanza significara 50 billones de pesos extras de regalías en el próximo decenio (sin incluir los actuales 50 billones decenales vigentes); que el Meta aporte el 48% del crudo nacional y la Orinoquia el 75%; que 30 billones se derivan de la explotación petrolífera y que de estos 22 billones constituyan el aporte de la Orinoquia. Parece justo aspirar a que un porcentaje significativo de la bonanza extra se quede en la región para desarrollarla en favor de todos los colombianos. Una tercera parte de lo aportado equivaldría a 7,5 billones que dedicados a Infraestructura y Desarrollo Agroindustrial, establecerían un nivel mayor de desarrollo metense y orinoquense útil a Colombia. Este es un espacio formidable para desconcentrar tanto crecimiento de las grandes ciudades. Examínese la siguiente propuesta de obras decisivas:

Infraestructura. La Gran Transversal del Oriente: Puerto Gaitán-Puerto Carreño, Puerto Gaitán-Puerto Nariño y Puerto Nariño-Puerto Carreño que comprende 1.400 km, los que a 3,5 mil millones por la construcción y pavimentación de cada km, exigen 4,9 billones de pesos, b) la vía Uribe-Colombia, que requiere 0,3 billones, c) el Aeropuerto Internacional de Villavicencio en Apiay, 0,3 c) 1,0 billones para las vías claves de Casanare y Arauca, y d) y 1,0 para el Fondo de de Desarrollo Agroindustrial de la Orinoquia (FODAO). Estas cuatro obras son sin duda suficientes para propiciar el despegue irreversible de la región.

Ya el Presidente Santos señaló que dedicará el 10% de la bonanza (6 billones) a ciencia y tecnología, lo cual garantiza fortalecimiento de universidades y centros de investigación en todo el país.

Casanare alegará: 1) ¿por qué no Yopal como sede del aeropuerto alterno si ya lo tiene en muy buenas condiciones?, 2) ¿por qué no culminar sus históricas y estratégicas vías, hoy paralizadas por la crisis fiscal del Estado y la debilidad de los parlamentarios llaneros ante el Ejecutivo: la Vía Alterna por Guateque, la Vía del Cusiana y la Vía por Socha-Sácama, la primera necesitada de ampliar y pavimentar en trayecto de 30 km, la segunda en 15 km y la tercera en 90 km?, y 3) Casanare pugna con razón por su desarrollo agroindustrial.

Arauca alegará que requiere a) esta última vía casanareña pavimentada, llamada La Ruta de Los Libertadores (90 km, unos 270 mil millones de pesos a tres mil millones de pesos cada km); b) que necesita la vía Saravena-Pamplona y fomento a su industrialización. El Vichada sabe que todo corre a su favor: tendrá vías, intensifica la exploración petrolífera, espera muchos inversionistas. No en vano está cerca al gran Rubiales.

Soluciones: Que en Infraestructura se incluya, la Gran Transversal de Oriente más tres puentes sobre el río Meta que favorecen a Meta, Arauca, Casanare y Vichada (el de Orocué-El Porvenir, La Virgen -frente a Cravo Norte- y el puente internacional Puerto Páez-Puerto Carreño; los tres valen menos de ciento cuarenta mil millones), que se incluya un apoyo a las vías transversales de Casanare y Arauca por valor de un billón de pesos -mil millones de millones de pesos-.

El Aeropuerto Internacional de Villavicencio es proyecto que se fortalece con la Doble Calzada, cuyos 1,4 billones para su concreción (de los que el Meta aportará 250 mil millones) seguramente se viabilizarán pronto. Pues bien, se trata, como es lógico, de aprovechar lo construido en Apiay y de establecer la zona de Operaciones Civiles. Tal como ocurre con CATAM en Eldorado y con todos los aeropuertos importantes del mundo (Boston, New York, Paris, etc). El asunto es que los militares, por fin, le den vía libre a esta justa aspiración. El Plan de Desarrollo de Pastrana lo incluyó, por iniciativa del representante a la Cámara Alfredo Colmenares, pero tal Plan se cayó por inconstitucional. Con 300 mil millones de pesos se pueden construir las instalaciones civiles. El asunto es más político y geopolítico que económico.

Desarrollo Agro-industrial. El FODAO tendrá cobertura para los siete departamentos de la Orinoquia, con su objetivo claro de industrializar. Así, se favorece también a Guaviare, Guainía y Vaupés. Los fundamentos de tal industrialización ya existen: palma de aceite, soya y arroz en Meta y Casanare, forestación en todo el Llano, cacao y plátano en Arauca. Además, impulso a las opciones turísticas de la región.

Conclusión. El Vichada y el Meta serán los grandes beneficiarios de este 33% que se logre “salvar”, así como Arauca y Casanare tuvieron su cuarto de hora en el lapso 1987-2008. De todas formas estos dos últimos experimentarán un muy fuerte impacto positivo si sus vecinos crecen. El presente planteamiento implica argumentar bien: el peso de los efectos negativos de la bonanza en la región (de orden ambiental, social, económico y político), el apoyo regional a mejores controles para enfrentar la corrupción, el respaldo del ahorro (al diferir regalías para el futuro) y ante todo, convencer a la opinión que el progreso del Llano es progreso para Colombia, pues el grueso de los nuevos pobladores no serán llaneros sino gente de todo el país.

Tan magna tarea histórica (de defensa e iniciativas prospectivas de la Orinoquia) y de plantear un modelo de crecimiento para Colombia con mayor apoyo a los Llanos, que se librará en los próximos meses, implica conocimiento de la historia de las regalías, documentos sólidos para defender y "exaltar" la prospectiva regional, lobby con medios y personalidades del país, alianzas dentro y fuera de la región, y movilización regional. Con argumentos y claridad, y con enfoques de tipo nacional (el gran ganador: Colombia, si se consolida la Orinoquia como un escenario óptimo todos los colombianos), saldremos adelante.